一文看懂我国财政体制(财政税收返还,关键词优化)

导读：面对复杂的分类数据，财政收支常给人“外行看不懂，内行说不清”的感觉，随着财政被上升为国家治理的基础和重要支柱，读懂财政数据也成为宏观经济分析的需要。本文从四类预算管理的角度对政府财政收支进行解读。

一、财政核算体系简介

1、财政核算体系的定义

政府财政统计核算体系（A System of Government Finance Statistics，GFS）是从经济角度反映一个政府治理国家、管理经济活动运行情况的多功能体系。

1974年6月国际货币基金组织编制了《政府财政统计手册：草稿》，2001年在此基础上进行更新，目前最新的版本是GFS2014。与国民经济核算体系（SNA）不同，政府财政统计核算体系是以政府为主体进行核算，对本期的支付进行核算而不管这一支付是否反映的是本期发生的经济活动。

政府财政统计核算体系的框架主要涉及四张表：资产负债表、政府运营表、现金来源和使用表、其他经济流量表，四张表之间存在勾稽关系，通过此关系将流量和存量联系起来。

2、我国财政核算体系内涵

（1）分税制财政体制

财政体制是国家通过规定各级政权管理财政收支的权限和各企事业单位在财务管理上的权限，据以处理国家各级政权之间、国家与企事业之间的财政分配关系的管理制度。1994年我国实行分税制改革后，确立了分税制财政体制，主要包括以下几个方面：

第一、中央与地方支出责任划分：中央主要承担国家安全、外交和中央国家机关运转所需经费，调整国民经济结构、协调地区发展、实施宏观调控所需支出，中央直接管理的社会事业发展支出；地方主要承担本地区政权机关运转所需支出，以及本地区经济、社会事业发展支出。

第二、中央与地方收入划分：属于维护国家权益、实施宏观调控的税种属于中央收入；与经济发展直接相关的主要税种由中央与地方分享；适合地方征管的税种为地方收入。

第三、中央对地方转移支付。中央和地方收支划分后，为解决财力分布纵向和横向不均衡问题，中央对地方实施转移支付。转移支付分为两类，一般性转移支付和专项转移支付。一般性转移支付由均衡性转移支付、民族地区转移支付等组成，用于弥补财政实力薄弱地区的财力缺口，地方政府可统筹安排使用，主要目的是均衡地区间财力差距，实现地区间基本公共服务能力的均等化。专项转移支付重点用于 “三农”、教育、医疗卫生、社会保障和就业等领域，以实现特定的宏观政策及事业发展目标，或对中央委托地方事务、中央地方共同事务按其相应资金进行补偿，地方政府必须按规定用途使用。

第四、税收返还和地方上解。税收返还是为保障地方既得利益、顺利推进相关改革设立的，包括增值税返还、所得税基数返还、成品油价格和税费改革税收返还三项。地方上解主要是指地方按有关法律、法规或财政体制规定上解中央的各项收入，主要包括1994年分税制改革时保留的地方原体制上解收入和出口退税专项上解收入。2009年，为简化中央与地方财政结算关系，中央财政将地方上解与中央对地方税收返还作对冲处理，相应取消地方上解中央收入科目。

（2）我国财政预算管理体制

预算管理体制指根据国家各级政权的职责范围划分各级预算收支范围和管理权限，并规定收支划分的方法。预算管理体制是财政体制的核心。预算管理上，我国实行一级政府一级预算，设立中央、省、自治区、直辖市，设区的市、自治州、县、自治县、不设区的市、市辖区，乡、民族乡、镇五级预算。国务院编制中央预算草案，并由全国人民代表大会批准后执行。地方各级政府编制本级预算草案，并由同级人民代表大会批准后执行。地方各级预算收支统称为地方财政收支。

在预算编制上，我国目前采用的是复式预算制，将年度内的全部预算收支按照经济性质划分，分别编成两个或两个以上的预算。预算管理分为一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保障基金预算。

（3）我国财政统计核算体系

我国财政核算工作由财政部负责统计，各级地方政府财政部门负责编制本级地方政府财政报表。统计范围是职能政府，包括行政单位、部分事业单位和部分国有企业。

我国财政核算体系的特点是两个基础一个核心：

财政统计以财政预算和决算为基础。中国财政统计以统计核算和会计核算相结合的方式进行，各级财政部门对本级的财政收支情况进行会计核算并编制会计凭证，根据凭证登记入账，在年末或月末编制财政收支表，于年末编制年度决算报告和下一年财政预算报告。

财政统计的核心是财政资金的流动，其会计基础是收付实现制。财政数据的外部体现是财政收支报表，对财政资金来源和使用流量进行统计，由于采用的会计基础是收付实现制，进行统计的主要是现金交易事项。

我国政府财政核算体系框架：以四张财政收支预决算表为中心，关注财政赤字或结余。对外公布的主要有四张报表：一般公共预算收支决算表、政府性基金收支决算表、国有资本经营收支决算表、社会保险基金收支决算表。

相较于国际标准的GFS来说，我国政府财政核算体系的框架较为简单，整体的核算围绕着财政收支预决算表进行，反映现金的收入和使用状态，即流量，对于存量由于没有建立资产负债表，仅公布存量总量，流量和存量之间未建立起关联关系。对于财政状态，以单个财政赤字或结余来反应。

二、一般公共预算

一般公共预算是对以税收为主体的财政收入，安排用于保障和改善民生、推动经济社会发展、维护国家安全、维持国家机构正常运转等方面的收支预算。

1、一般公共预算收入

我国一般公共预算收入总量由两部分构成：全国一般公共预算收入、结转结余及调入资金。其中一般公共预算收入又可分为中央一般公共预算收入和地方一般公共预算收入。结转结余及调入资金主要来源于调入预算稳定调节基金、从政府性基金预算和国有资本经营预算调入资金、动用结转结余资金等因素三部分。

其中中央一般公共预算收入总量等于中央一般公共预算收入、从中央预算稳定调节基金调入资金、从中央政府性基金预算、中央国有资本经营预算调入资金三者之和。地方一般公共预算收入总量等于地方一般公共预算收入与地方财政使用结转结余及调入资金两者之和。地方一般公共预算收入等于地方一般公共预算本级收入与中央对地方税收返还和转移支付收入两者之和。

由于存在中央对地方税收返还和转移支付的部分，全国一般公共预算收入并非中央一般公共预算收入和地方一般公共预算收入简单相加之和，还需要扣除税收返还和转移支付重复计算的部分。同样，全国一般公共预算收入总量也不是中央一般公共预算收入总量和地方一般公共预算收入总量简单相加之和，也需要扣除税收返还和转移支付重复计算的部分。

在全国一般公共预算收支决算表中，一般公共预算收入由中央一般公共预算收入决算表和地方一般公共预算收入决算表汇总而成。进行核算的收入包括税收收入和非税收入。

从2016年各项税收收入（表4）来看，我国的税制结构依旧呈现出流转税占主体的税制结构模式。国内增值税的比重最大，达到了31.23%。

从一般公共预算收入情况（表5）中可以发现，2016年全国一般公共预算收入总量的预算数与预算执行情况存在较大得差距，预算执行收入总量比预算收入总量多出7908亿元，其中有5556亿元来自地方财政使用结转结余及调入资金的增加，1780亿元来自中央一般公共预算收入预算调整后增加的收入。预算调整按调整幅度不同可分为全局调整和局部调整。我国曾在2000年政府预算报告中进行过全局调整：调整中央预算，增加建设性支出500亿元，中央财政赤字相应增加500亿元。2016年进行的预算调整属于局部调整。局部调整经常发生，主要方法有以下几种：

（1）动用预备费。在预算执行中，如果发生较大的自然灾害或经济上的重大变革，发生原来预算没有列入而又必须解决的临时性开支等情况，可以动用预备费。预备费是预算编制时预留的机动资金，动用时须报同级政府批准。

（2）预算追加、追减。这是指在原定预算收支总数不变的情况下，追加、追减预算收入或支出数额。各部门、各单位需要追加、追减收支时，均应编制追加、追减预算，按规定程序报经主管部门或财政部门批准后，财政部门审核并提交各级政府或转报上级政府审定通过后执行。财政部门办理追加、追减预算时须经同级人大常委会批准后，方可执行。

（3）经费流用。又称“科目流用”，是在不突破原定预算支出总额的情况下，由于预算科目之间调入、调出和改变资金使用用途而形成的资金再分配，而对不同的支出科目具体支出数额进行调整。

（4）预算划转。由于行政区划或单位隶属关系改变，在改变财务关系的同时，相应办理预算划转，将其全部预算划归新接管地区或部门。

近年来我国一般公共预算收入增长率不断下降，已经从2011年的25%下降为2016年的4.5%。除了全国一般公共预算收入外，从中央预算稳定调节基金调入资金，从中央政府性基金预算、中央国有资本经营预算调入资金，以及地方财政使用结转结余及调入资金也是我国一般公共预算收入总量的重要收入来源。

从中央政府性基金预算、中央国有资本经营预算调入的资金比较稳定，数额也较小，中央预算稳定调节基金的余额基本在1100亿元到2700亿元波动。目前除了全国一般公共预算收入外，补充一般公共预算收入总量最重要的资金来源是地方财政结转结余及调入资金，其中2016年地方财政结转结余及调入资金达5956亿元。在我国进行结构性减税的背景下，未来一般公共预算收入增速可能会保持在相对较低的水平，盘活财政存量资金、利用好地方财政结转结余及调入资金就显得尤为重要。

2、一般公共预算支出

全国一般公共预算支出总量由三部分构成：全国一般公共预算支出、补充预算稳定调节基金和结转下年支出的资金。为了使我国每年的决算赤字等于预算赤字，在编制预算时，并不编制补充中央预算稳定调节基金和结转下年支出科目的具体数额，而是在决算时视当年的财政实际收支情况和预算赤字确定这两个科目的规模，所以中央一般公共预算支出和中央一般公共预算支出总量的预算数总是相等的，全国一般公共预算支出和全国一般公共预算支出总量的预算数也总是相等的。

全国一般公共预算支出由中央一般公共预算支出和地方一般公共预算支出两部分构成。其中中央一般公共预算支出包括中央本级支出，中央对地方税收返还和转移支付和中央预备费三部分。中央对地方税收返还和转移支付是中央一般公共预算支出的大头，每年的比重都在60%以上。转移支付分为一般性转移支付和专项转移支付两类。其中一般性转移支付包括均衡性转移支付、老少边穷地区转移支付、成品油税费改革转移支付、体制结算补助、基层公检法司转移支付、基本养老金转移支付和城乡居民医疗保险转移支付共7项。专项转移支付则包含了按功能分类的19项支出。中央对地方税收返还则包含增值税返还、消费税返还、所得税基数返还、成品油税费改革税收返还和地方上解5部分。

因为存在中央对地方税收返还和转移支付的部分，全国一般公共预算支出并不是中央一般公共预算支出和地方一般公共预算支出简单相加之和，还需要扣除税收返还和转移支付重复计算的部分。同样地，全国一般公共预算支出总量也不是中央一般公共预算支出总量和地方一般公共预算支出简单相加之和，也需要扣除税收返还和转移支付重复计算的部分。

中央一般公共预算支出预算数为中央本级支出、对地方税收返还、对地方转移支付和中央预备费预算数之和。但在决算时，中央一般公共预算支出决算数为中央本级支出、对地方税收返还、对地方转移支付三者决算数之和，并不包含中央预备费。同样地，中央一般公共预算支出总量、全国一般公共预算支出和全国一般公共预算支出总量三者的预算数中包括中央预备费的预算数额，但决算数中并不包含。这主要是为了避免重复计算，因为中央预备费当年决算数小于预算数的部分将转入中央预算稳定调节基金。2016年中央预备费预算500亿元，实际支出146.1亿元，剩余353.9亿元全部转入中央预算稳定调节基金。

全国一般公共预算支出数为中央本级支出数、中央预备费、中央代编的地方财政支出数三项之和。进行核算的支出包括按功能分类的财政支出共计24项。