国税地税的“分分合合”，对中国发展影响有多大？(财税政务,关键词优化)

文 / 中大咨询研究院 梁卓锐

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今年3月17日，十三届全国人大一次会议表决通过了关于国务院机构改革方案。方案提出了改革国地税征管体制的建议，将省级和省级以下国税地税机构合并，具体承担所辖区域内的各项税收、非税收入征管等职责。国税地税自1994年分离后，24年后再度合并，税收制度改革作为我国全面深化改革的重要组成部分，以国地税合并为重要标志，走出了第一步。国税地税为何“分分合合”

国税地税为何“分分合合”

自1978年实行改革开放后，我国税收制度从原来具有计划经济色彩的统收统支模式转向财政包干模式，并在1988年后进一步实行“财政大包干”的财政管理制度，地方的税收按六种不同的方式与中央分成包干，地方年度预算收支指标经中央核定后，由地方包干负责完成，超支不补，结余留用，地方自己承担地方财政的平衡。

在财政包干制度下，地方政府获得的财政收入，只要上交中央指定的额度，余下部分由地方政府保留，因此地方政府有着强烈的动机去增加地方财政收入，地方政府角色由原来“代理型政权经营者”转变为“谋利型政权经营者”，成为国家利益的代理人和谋求自身利益的行动者。

这一阶段，地方政府提升财政收入的重要方式是通过兴办乡镇企业获取地方国企上交利润的预算外收入，地方政府逐渐成为一个从事多种经营的实业企业。在这一过程中，地方工业化进程大大加快，中国经济增长得到快速发展。

然而，由于地方政府通过低报乡镇企业利润，任意减免企业税收等手段截留经济发展成果，导致财政收入占国民生产总值的比重、中央财政占整体财政收入的比重双双下降（见图1），也使得中央财政事权下的基础设施建设投入面临资金匮乏的局面。

图 1 中国历年中央和地方财政收入比例

数据来源：国家统计局，历年中国统计年鉴

为了缓解上述问题，1994年国家实行分税制改革。分税制度通过建立中央和地方两套税务机构，中央中央和地方各自保持稳定的税基，征收相应的税种，如表1所示，税源稳定、税基广、易征收的税种大部分都划归中央税。其中规模最大的增值税中央和地方按照75%和25%的比例共享。

在分税制制度下，中央的财政收入比重不断提升，中央向地方要钱的局面得到改善，政府预算内财政收入在GDP中的比重也不断增加（图1）。

表1 国税地税税种划分表

资料来源：网上资料整理

随着我国经济的持续发展，分税制的弊端日益显现，例如经常出现同一税种（如企业所得税）同时需要国地税两套机构双重征管，直接导致中央与地方税收征管的“越位”和“缺位”，大大提升了税收征收的成本。

早在2015年，部分地区的国税和地税已经开始协同办公的尝试，如互设窗口、共建办税服务厅和共同进驻政务服务中心等。而且“营改增”之后，国税工作明显增加，地税征税任务减低，两套机构相互独立会导致资源错配。在电子政务和信息化技术的支持下，能够实现税收不混库的问题，国税和地税的合并势在必行。

国税地税的“分与合”有何深远影响

分税制的核心是通过国税地税税基的区分，调整中央与地方之间的财政收入分配方式，确保中央和地方共同分享地方经济发展成果，保证中央财政收入来源，同时实现地方政府“代理型政权经营者”和“谋利型政权经营者”角色的平衡，既提高地方政府执行中央命令的积极性，也确保了地方政府发展地方经济的动力。

从分税制实施的这二十四年来看，其对中国经济和社会的影响主要有以下方面：

1.加强了中央整体统筹规划的能力

企业增值税是规模最大的税种，而且其规模随着中国经济的高速发展而快速增长，这一税种的75%由中央所得，有效提升中央财政收入。中央政府向上集中财权的结果是中央政府对全国资源统筹调配的能力得到加强，中央政府的意志能够顺利得到贯彻。

三峡大坝工程、南水北调工程、西电东送工程等跨区域基础设施建设的陆续实施，一方面是中国经济持续发展的成果，另一方面也中央政府全局规划和统筹能力的体现。此外，充足的财政收入也为中央政府运用丰富的财政、货币政策工具对中国经济进行宏观调控提供可能。

然而，财政收入向中央倾斜，也使得地方政府与中央政府进行协商和议价的能力下降，地方政府对于调和中央与地方民众之间利益冲突的缓冲作用开始弱化，中央政策一旦出现失误，地方政府缺少对其进行修正和调整的能力。

2.强化地方政府经营辖区经济的动机

在分税制体制下，中央和地方政府之间税种有着明确的区分，并导致地方政府对税收调控能力下降，谋求税基的扩大成为地方政府保证财政收入的重要途径。

一方面，虽然地方政府只保留了企业增值税的25%，但企业增值税仍然是重要的财政收入来源，增加区域内企业数量能够为本地政府培养稳定的本地税基。另一方面，土地作为地方政府可掌控的重要资源，逐渐成为地方政府创造税收的关键手段。

在这样的导因下，地方政府坚持“抓住经济发展的主动权”的原则，开始加强对所辖区域的经营，通过对整个辖区进行规划和开发，营造良好投资环境以不断吸引企业，并加快区域产业结构调整，扶持主导产业和重点企业，尽可能提升整个辖区的经济产出，以区域经济发展带动土地增值，进而获得土地增值税、土地使用税、不动产税等土地和房产相关的税收收入。

正是从90年代后期开始，各地方政府走上“土地生财”的道路，通过大规模建设工业开发区，并制定优惠的招商引资政策，吸引企业和外部投资，相互争夺投资资源，中国“诸侯经济”的格局由此开始形成。

3.地方和中央之间财权事权分配不合理导致地方债务积累

分税制的实施导致地方财政收入在我国公共财政收入中的占比明显下降，然而地方政府承担的支出责任却没有减少，地方政府辖区内的教育、医疗、社会保障、城市建设等公共支出仍然由地方政府承担，中央和地方政府之间财权与事权不统一的矛盾日益激化，这就导致了地方政府的财政压力不断增加，财政收支缺口急剧增加（见图2）。

在此过程中地方政府的债务规模不断增加，根据今年国务院财政部预算司公布的数据，截至年12月末，全国地方政府债务余额164706亿元，达到GDP的19.9%，考虑到自2015年开始，地方融资平台举债不再纳入地方债务余额统计范围，以及地方国企举债等隐形债务，地方债务余额将远超上述数据。

图 2 历年地方财政收入和支出占全国财政比例

数据来源：国家统计局，历年中国统计年鉴

4.地方政府走上“土地财政”道路

在分税制下，土地出让金和土地税收作为地方政府收入无需上交中央政府，“土地财政”自然成为地方政府平衡财政收支的重要手段。地方政府通过“招拍挂”的市场转让方式和饥渴性的土地供应策略，人为制造土地的供不应求，实现土地出让金的最大化，导致土地价格的疯涨，并大大推动了城市住宅价格的快速增长。

如图2所示，2004年~2015年中国地方政府累计出让土地298.24万公顷，出让价款金额累计共24.8万亿元。其中招拍挂土地面积比例不断提高，从2004年的29.2%增长到2015年92.1%，土地招拍挂均价大幅上涨，2015年约为1402万元/公顷，比2004年增长124.3%了。

此外，土地抵押贷款也是地方政府获取财政收入的重要来源之一，截止2015年12月底，84个重点城市处于抵押状态的土地面积为49.08万公顷，抵押贷款总额11.33万亿元，新增贷款余额为1.78万亿元，是2015年土地出让金额的59.7%（图3、图4）。土地财政成为了地方政府最重要的收入来源，经常能占地方预算内收入的比例超过65％，甚至有些年份达到90％以上。

图3 历年土地出让面积及金额（单位：万公顷、亿元）

数据来源：中国自然资源部历年国土资源公报

图4 84个重点城市处于抵押状态的土地面积及贷款金额（单位：万公顷、亿元）

数据来源：中国自然资源部历年国土资源公报

5.间接加剧区域之间的发展失衡

基于分税制改革的财政管理制度改革承认了地方既得利益，在调节地区间差异上并没有采取直接有效的措施，而是希望通过提升中央财政收入和强化中央资源调配能力，实行转移支付制度来缩小地区间的收入差距。

然而，在实际执行的过程中，分税制却间接加剧了区域之间的发展失衡。

首先，部分政策设计不利于经济欠发达地区获得更多的财政资源，如分税制财政体制在新增收入的分配上实行“一刀切”的上缴和留成办法，使得一些高比例留成的经济欠发达地区财政收入虽大幅度增长，但其可用财力在全国财政收入中的比重却在逐年下降。

其次，分税制实施后，各地方政府向中央政府争取资源投入成为常态，经济发达地区在全国经济中占有更重要的地位，使得经济发达地区更容易获得中央政府的支持，例如，在近年全国城镇发展规划的相关文件中，被定位为国家级中心城市基本是经济发达地区的中心城市，如北京、上海、广州等，这意味着这些城市能够获得更多的国家资源来进行本地城镇化建设。

最后，中国当前地方“诸侯经济”的格局使得区域间经济和产业竞争异常激烈，欠发达地区无论基础设施建设、人才资金吸引能力，还是地区产业配套都无法与发达地区相比，“恒者恒强，弱者恒弱”的区域经济发展态势无法逆转。上述这些原因造成了一种逆向分配的格局，进一步加剧了地区间贫富差距。

从上面的分析来看，分税制财政制度对我国社会造成的影响其根源来自于国税和地税税种设计和分配，由于中央收走了税基大、容易收缴的税种，导致财权的向上集中，造成财政上“干强枝弱”的局面；地方政府只能通过强化区域经济经营和“土地财政”稳定地方财政，造成地区间的产业竞争，“诸侯经济”格局形成；而中央政府财政转移支付的功能，由于多种原因，却造成了一种逆向分配的格局，反而进一步加剧了地区间的贫富分化。

那么，国税和地税合并能够改变上述的问题和局面吗？

就目前提出的合并方案来看，显然不能。目前提出的合并方案，只是实现了省级以下国税和地税机构的合并，在一定程度上提升工作效率和工作资源的优化配置，然而并没有涉及税种设计和分配这一核心问题，也就是说中央和地方在税收财政分配上的逻辑并没有改变，而由税种设计而引起的问题自然也不会有太大的改变。

以史为鉴

收税是国家财政的主要来源，是国家实现资源调配，履行政府责任的基础，财税制度的变化是关系国家治理的关键大事，从中国的历史长河来看，历朝历代每一次的税收制度改革都关系着朝代的盛衰，税收制度改革也将是影响当代中国崛起的关键因素之一。

近期，在面临美国减税的压力下，我国政府已经加快税收制度改革的脚步。就从目前相关信息来看，降低税负仍然是主要诉求。

然而，从历代税收制度改革的经验教训来看，在财政制度问题没有解决的前提下降低税负，更可能会强化各级政府寻求预算外收入的动机，变相加重民众的负担，唐代杨炎的两税法改革、宋代的王安石变法就是最好的例证。期望政府在未来的税收制度改革中，直面核心问题，真正造福于普通老百姓。