ppp项目运作四步骤之准备一个PPP：准备工作的七步骤(成立项目公司流程,关键词优化)

PPP准备工作中的七步骤

行业战略和路线图（根据PPP方案更新）概括了需要进行的工作，以创造一个有利环境并设计PPP交易。一般而言，准备工作与行业诊断属于同一层面，并应对行业分析确定的约束。

法律、监管和政策框架；

技术事项；

制度和能力建设；

商业、财务和经济事项。

建立了有利于可持续改革的环境，并且形成明确且得到一致同意的PPP流程文件，准备阶段就结束。

1 建立适当的法律、监管和政策框架

潜在PPP项目存在于公共政策框架中，该框架包括具体的法律和监管。

法律分析将会产生一个关于现有法律法规、合同、定义PPP特点的其他法律文件，或必须加以修改的法律文件的详细目录。还会识别需要新的法律文本填补的空白。这些可能与PPP存在直接的关联（私有化法律、部门许可等），或具有更广泛且一般的相关性（公司法、劳动法、环境法、外汇条例等）。或许可以修订“直接的”法律以支持PPP，但仍须认可和遵守“一般的”法律。

因此，PPP方案必须反映现行税制、特许权、争端解决程序、公共服务法律、劳动法律等。公司结构必须遵守公司法以及其他法律要求。如果必须修改法律以适应所选择的PPP方案，应制定一个务实的时间表。在PPP流程取得进展的同时，法律工作也在继续。

与此类似，监管机制，包括关于定价、客户服务、操作以及市场结构的监督安排，可能需要修改或新建。PPP方案必须与现有监管安排与能力进行比较，并且填补监管空白，或调整PPP方案。填补空白可能包括以下措施：（i） 制定更多关于操作人员的明确规章与要求（嵌入合同、规章或法律当中）； （ii） 建立实际的监管机构（例如独立的监管机构、政府内部的监管单位，以及培养监管能力）； （iii） 培训监管者； （iv）制定监管者据以要求和接收信息的规则。

绩效监控涉及的每个实体（委员会、部门、审计员、监控员）以及监管（部门、监管人）的职能，应当由指定的权威机关说明并给出合理理由。

2 技术准备

拟议PPP项目的技术规格需要在参考条款中进行定义和记录，并最终落实到PPP合同中。准备阶段就是初步确定技术规格的时间。项目最终的技术规格的确定，是一个建立在市场反馈意见以及项目在各个阶段设计能力基础之上的互动过程。

一个项目的技术设计始于确定期望的覆盖目标与服务标准。以此为出发点，就能估算实现这些期望目标的费用（考虑假定的效率提升幅度）与可回收成本的收费标准。政府可以选择采用收费标准，或提供成本补贴，或重新评估初始目标与服务标准。图10说明了服务与费用之间的关系。

技术准备建立在分析工作的基础之上，同时也完善了分析工作，而分析工作在准备行业分析与路线图（包括需求分析、资产性存货与投资分析）时即已完成。

确定技术条款需要在过于狭窄/限制与过于宽松之间取得平衡。技术规格如果过于严格，可能意味着竞标人无法使用最为经济的技术解决方案。而过于宽松的条款可能导致不同方案之间差异巨大，难以进行比较和排序。处理这一两难问题的办法之一是，将精力集中于规定期望实现的技术结果，而不是使用的过程与办法，这样就让竞标人拥有合理的发挥空间，选择实现期望结果的最有效方式。

技术条款让竞标人能够理解需要实现的结果，对必要的投资进行量化，并对由此产生的经营业绩进行估算。

专题12和专题13为招标文件技术部分可能出现的技术规格类型的两个示例。

3 机构设置和能力建设

当重新构建部门职能成为PPP流程的一部分时，私营部门受雇从事公共领域的活动，而公共部门成为监管者或监控者，在实际的服务提供过程中承担着有限的职能（如有）。大多数国家一开始缺乏组织、管理和实施PPP流程所需的机构与能力。现有的体制需要进行能力建设，以便能够承担新的职能，同时经常需要创建新的机构。用于支持PPP的一些关键机构有：

公私合作单位，

项目实施办公室/项目实施单位，及

技术援助

3.1 公私合作单位

公私合作单位（PPP单位）是作为协调、质量控制、问责以及与PPP相关信息的节点而在单一部门内部或跨部门建立的。这些单位或是新建立的，或在部门内部（例如财政部）创建，财政部与将要进行改革的部门有着紧密的联系。对于私人支持者来说，这些单位提供了透明度与一致性。而对于利益相关者与广大公共来说，这些单位能够传播信息，并提供关于专业流程的专业化管理服务（参见专题14中关于澳大利亚和菲律宾的PPP单位的信息）。

这些单位确保与PPP有关的关键利益相关者按统一的方法行动并遵守约定的指导方针：

项目识别与排序，

鼓励竞争，

对投资机会开展尽职调查，

坚持透明招标程序，

确保合理对待雇员，妥善处理政府资产，

确保政府资源获得最有效使用。

PPP 单位通常关注项目的识别、开发与招标。但是，关注的焦点日益集中于项目启动后在监督合同执行方面可能的潜在作用，包括确保进行监控与报告的适当体系已到位。

这些单位的结构与位置获得的关注也越来越多。特别是这些单位应拥有适当的权限，并由一位备受尊重且有能力的管理者领导。此外，越来越多的人支持将这些单位转化为与项目开发商类似的机构，其薪酬结构与交易成功与否相关联。这些单位规模无须很大；事实上，大型单位可能会妨碍PPP实现提高效率的目标。这些单位往往需要从PPP专家那里获得初始或持续的技术协助。

最后需要考虑的因素是PPP单位与直线部门，可能还有其他级别政府之间的联系。PPP活动可能是全国性或次全国性的，PPP单位的位置应与市场活动相关。

与特定PPP相关的行业部门也要与其进行协调，特别是项目实施单位（PIU）。

3.2 项目实施单位

PIU是一个规划和实施项目的载体。有时，它与直线管理部门相关，但也可以半独立于该部门。大多数PIU成立的目的就是支持大型资本投资项目（通常由捐赠者提供资金支持），而PIU的寿命与项目生命周期有关。PIU的具体结构与职能取决于资金提供机构、执行机构、项目类型，以及当地环境的要求。

PIU一直被作为将人力资源投入重要项目的载体。这些载体的职员可以是政府职员、外部资源或两者的组合。最近的分析已对PIU在促进政府内部整体项目管理能力提升方面是否有效提出了质疑，特别是在使用外部人力资源的情况下。

建立PIU的优点就是设立一个问责与管理的中心。PIU通常对项目进度进行监控与报告，进行财务管理与问责，并处理项目采购。

在PIU与PPP单位都存在的情况下，两者需要进行密切和定期的协调。

3.3 技术援助

除非政府在PPP方面拥有丰富的经验，否则有时需要雇佣交易顾问和/或专家顾问，如律师、财务分析师、金融家、经济学家、社会学家与行业专家。这些顾问可以是团队，也可以个别招募，后一种情况下应确保团队成员之间的协调。顾问将在以下方面发挥重要作用：保持良好势头、制定战略供政府参考、协助开发公众信息、分析PPP方案，以及支持招标和谈判流程。

专家顾问应提早进入流程，并与相应的政府人员进行编组。在考虑PPP之时，政府应确定潜在的配套地方工作人员，成立一个PPP单位或PIU，并培训职员承担新的职责。地方能力建设应在顾问的指导下开展。

理想的情况下，直到合同签订，甚至可能在合同签订之后，技术顾问将继续提供支持。标的与谈判流程涉及反复的澄清与标书文件的不断调整，这些活动往往需要迅速完成。流程的组织必须有条理，在政治上站得住脚，并且必须产生良好的结果。如果在这一阶段没有对政府的外部支持（财务、法律与技术），关键的政府官员必须已经接受过关于谈判的培训，并且熟悉整套招标文件（合同、招标文件与投标书）的内容与作用。

对于负有监督合同合规情况和项目进度职责的实体，其能力建设可能也需要类似的技术协助。

4商业、财务和经济方面的准备工作

在设计与准备PPP的过程中，必须有一个平衡服务水平与费率的流程，从而确定既能为用户接受，供给设施也有可持续性的价格与服务组合。对于这种分析来说，重要的是对私人合作伙伴的付款结构与收入结构，包括可能需要提供的补贴。

这一互动过程包括：

技术分析——确定服务成本；

市场与社会分析——确定特定服务水平下人们的支付意愿和支付能力；

财务分析与建模——确定为实现期望的覆盖率目标与服务水平所需的可回收成本的费率；

协商与交换——约定回收成本之前的任何过渡补贴，或持续补贴，例如对低收入用户的补贴。如果没有补贴，覆盖率与服务目标可能需要降低。

如同前文（选择PPP结构：可选项中的建设—运营—转让（BOT）和类似安排）中描述的那样，财务模型必须足够灵活，能够容纳一系列的变量，允许在财务模型与PPP设计之间的互动。一个关键的目标就是通过提高效率和平衡收支维持供给设施财务上的可持续性。财务模型是一种平衡支付能力、成本回收与投资的工具。模型有助于对投资进行排序，并根据相关的资本成本，为应由谁来提供资金的决策提供信息。有些国家还发现公共部门比较（PSC）模型能够帮助政府比较私人投资方案与最有效的公共供给方式的效率。

在准备交易过程中需要考虑的三个重要因素是：（i） 融资来源，（ii）适当的费率结构与费率水平，（iii） 补贴的设计与使用。

4.1 项目融资

基础设施PPP通常需要融资，也就是说，需要为初始投资筹集外部资金，并通过未来收入流偿还。资金可以来源于公共部门或私营部门。无论资金来源于何处，都是有成本的，因此，对于项目的效益和所需的费率（以及与此相关的支付能力）都有影响。对于项目融资而言，可识别的信贷风险（源于与项目有关的各种技术、商业和其他风险）与融资成本之间的关联性是一个根本性因素。

政府的融资成本通常低于私人经营者，即便是在同一个国家也不例外。因此，由私人融资可能会增加PPP的财务成本。但是，PPP产生的效率提升将能够弥补资金成本，并导致净支出下降与效率提升，最终有利于消费者。此外，公共部门融资往往很少，这也是设计PPP的最初动机之一。

经营者通常会建立一个项目公司来实施合同，这种公司通常被称为特定目的公司（SPV）。公司所有者可以是多个公司的联合体，也可以是单个的大型公司。公司所有者通常不会为提供项目所需的全部资金；相反，他们将提供一部分资金作为所有者权益，并从金融机构借入其余资金，或是在资本市场上发行债务票据。

项目的资信（“银行可贴现性”）取决于诸多因素，其中一些因素在设计PPP之时在政府的控制范围之内。这些因素包括在商业上具有吸引力的项目设计与费率（更短的投资回收期，融资时间相对也会较短）、可信的承购安排（可以减少市场/收入风险，提高现金流的可预测性），监管体系的确定性和透明度也会影响对未来现金流的预期。

总体来说，基础设施项目融资，不管是从银行还是债券市场融资，都面临众多的挑战：（i）债务期限较长，以便与项目现金流匹配；（ii） 以本币融资以匹配本币收入，往往会面临更大约束；（iii）很难进行股权融资，因此杠杆率较高；（iv）除可用项目资产外无抵押/担保（“无追索权融资”）。

因此，项目融资是一项专业活动，按照通行的市场条件，并不是随时都能获得资金。为了获得资金或争取更优惠的利率，经营者可以通过保险或担保提升信用等级，具体包括（局部）信用担保（例如从政府本身或开发性金融机构取得）、针对政府或监管机构不遵守协议（例如照付不议包销协议、特许权协议等）的政治风险的担保（从保险公司或开发性金融机构取得）。

为确定项目可承受的债务融资额，贷款方根据项目表现及现金流自行开展评估。评估指标包括债务清偿比率、债务期内的债务偿付比率，以及项目期内的债务偿付比率。由于单纯依靠项目现金流偿债，项目融资需要一个非常深入和严密的评估流程。贷款方会开展尽职调查，以确保项目预设和风险是合理内。

竞标者可能直到合同流程的最后阶段才能制定完整的融资计划，意识到这一点非常关键。竞标者可能已有众多意向融资者，但最终计划和风险分配方式在合同基本确定时才能落实。在最后阶段，贷款方可能会提出他们对项目的要求。这增加了中标方有可能不能落实融资计划而不得不撤出的风险。因此，在资格预审阶段严格评估潜在竞标者的财务资源及借款能力就十分重要。一个有效的手段是征收押标金或押金，如果中标方撤出，必须放弃押标金或押金。

4.2资费设计