对PPP做出规范化要求的四十三个重要文件！(物有所值评估,关键词优化)

作为十八届三中全会的重要成果之一，PPP无疑是过去三年基础设施和公共服务领域人气最高的投融资模式。但时至今日，在金融业严守不发生系统性金融风险的底线，以及财政系统严格做好地方和国企债务管理的多重施压下，PPP也快速“冷却”，从较为“狂野”的发展模式走向了高质量发展的“下半场”。不过，虽然PPP行业热度正在减弱，但因其是地方政府提供基础设施和公共服务主要手段之一，且整体的科学管理模式已基本建立完成，所以PPP这项工具必然不会被政府或市场搁置，不过，可以预见的是，其在下一阶段不会再像此前一样具有“普遍适用性”，而会具有更为理性的立项过程，更为严谨的投资决策等特征。

不过，当前，碍于传统行业从业人员对于投融资知识的欠缺，以及对于新模式参与方关系的不了解，在介入项目时仍会被PPP复杂的外衣弄得不知所措，多地也存在建设方被地方政府用假PPP项目欺骗的现象。也有许多PPP项目虽然通过地方各部门的批准设立成功，但是之后却因种种问题而导致项目无法继续推进下去——比如地方政府财政承受能力无法覆盖针对PPP项目的补贴支出，社会资本因参与了非入库或已退库的PPP项目而无法获得地方财政补贴的兑现……这些原因都会致使PPP项目无法顺利执行，对地方政府、对社会资本都是利益的直接损害。故而，为了能够让各方PPP项目参与者更为明晰PPP的规范化要求，且找到合理的政策依据，我们特别对迄今为止最新的有关PPP规范管理的政策做了梳理，以通过简明扼要的方式传达PPP框架下的项目构建标准。

1 召唤PPP的“43号文”——《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（发布日期：2014年10月2日）

“43号文”或许是PPP界最常听到一个政策名称，该文件在要求地方政府必须加强债务管理，加快建立规范的地方政府举债融资机制，剥离融资平台公司政府融资职能，融资平台公司不得新增政府债务的同时，特别提出：鼓励社会资本通过特许经营等方式，参与城市基础设施等有一定收益的公益性事业投资和运营。因为该文件是十八届三中全会之后首个明确PPP作用的政策文件，所以也被很多人看作是本轮PPP大力推进的开端。在PPP规范化管理方面该政策也是再次重点强调了PPP相关补贴应与地方债务采用相类似的管理模式，即提出：需将政府与社会资本合作项目中的财政补贴等支出按性质纳入相应政府预算管理。

2 首提PPP管理框架的文件——《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（发布日期：2014年9月24日）

从时间上看，该《通知》与“43号文”几乎同时提出，两者可视作是中央力推PPP模式的组合拳。从内容上来看，其完善归纳了我国当前退出PPP模式的主要意义，即：推广运用政府和社会资本合作模式，是国家确定的重大经济改革任务，对于加快新型城镇化建设、提升国家治理能力、构建现代财政制度具有重要意义。并且给出了较为合理并沿用至今的管理范式，包括：（一）积极稳妥做好项目示范工作：开展项目示范，确定示范项目范围，加强示范项目指导，完善项目支持政策；（二）切实有效履行财政管理职能：着力提高财政管理能力，认真做好项目评估论证，规范选择项目合作伙伴，细化完善项目合同文本，完善项目财政补贴管理，健全债务风险管理机制，稳步开展项目绩效评价；（三）加强组织和能力建设：推动设立专门机构，持续开展能力建设，强化工作组织领导。可见，PPP模式在短短三年内便能承接地方提供基础设施和公共服务的主要任务，发展出比政府采购、城投代建等传统提供模式更为完善的信息管理系统，并建立了系统、稳步运作的投融资体系，管理层早期策划的该管理框架功不可没。

3 首次为“中国式PPP”做出定义的文件——《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》（发布日期：2014年12月4日）

该《指南》的一大亮点就是首度为我国经济环境下的“社会资本”做出了定义，即：本指南所称社会资本是指已建立现代企业制度的境内外企业法人，但不包括本级政府所属融资平台公司及其他控股国有企业——当然，因国家有进一步加大PPP市场活跃度的需求，后又在2015年的“42号文件”中为平台公司“解禁”，即提出：大力推动融资平台公司与政府脱钩，进行市场化改制，健全完善公司治理结构，对已经建立现代企业制度、实现市场化运营的，在其承担的地方政府债务已纳入政府财政预算、得到妥善处置并明确公告今后不再承担地方政府举债融资职能的前提下，可作为社会资本参与当地政府和社会资本合作项目。此外，该《指南》还首次绘制了PPP全生命周期工作流程图（图1-1），为PPP项目的运作提供了有力的参考标准。

4 PPP项目规范管理的先行者——《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发布日期：2014年12月4日）

该《指导意见》与财政部《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》同日发布，是PPP领域首个提出全面规范化管理的文件。文件提出PPP适用项目范围及操作模式，同时提出了“建立健全政府和社会资本合作的工作机制”和“加强政府和社会资本合作项目的规范管理”等要求，并且首度提出了一个较为标准的合同模板——《政府和社会资本合作项目通用合同指南》。综合来看，该文件的许多分类和操作要求具有很强的指导价值，财政部日后建立的PPP综合信息平台和PPP项目信息管理机制与该《指导意见》也有许多相似之处。

5 为PPP设计专属采购模式的政策——《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》（发布日期：2014年12月31日）

该文件首次以“政府和社会资本合作项目”为主语提出政府采购PPP项目的管理要求。同时，该文件与同期发布的《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》一同为PPP模式的社会资本方确定提供了创新的操作方法，即竞争性磋商。但根据各地的实际运用情况，若PPP项目的采购遵循此《管理办法》的框架，那以往特许经营项目的“两标并一标”操作模式在一定上会受到阻碍——2012年2月1日起施行的《中华人民共和国招标投标法实施条例》第九条已说明可以不进行招标的情况包含：已通过招标方式选定的特许经营项目投资人依法能够自行建设、生产或者提供——依据此条例，包含建设单位的社会资本方只要通过公开招标的方式取得项目，即可在未来由社会资本方内的建设单位直接承担项目的建设工作，即实现“两标并一标”。但因为该《采购管理办法》的出台，使得基础设施和公共服务项目究竟是否应以特许经营项目的规范进行招标成为了争议，故而PPP项目的采购管理的最合理模式也有赖于未来“PPP法”的出台加以理清。

6 明确PPP项目利益相关方法律关系的文件——《PPP项目合同指南》（发布日期：2015年1月19日）

该《指南》首度明确了PPP参与方和PPP合同体系的基本构成（图1-2），在详细解释了PPP合同的主要内容之基础上对不同付费机制下的核心要素和不同行业下的特定条款亦进行了说明——发改委在2014年12月4日发布的《政府和社会资本合作项目通用合同指南》从内容上看仅是一个较为标准的合同模板，对于各条内容的详解还需参考财政部的指南。同时，该指南也首度对政府方参与PPP项目公司的参股比例做了相应的规定，即：项目公司是依法设立的自主运营、自负盈亏的具有独立法人资格的经营实体。对SPV项目公司可以由社会资本（可以是一家企业，也可以是多家企业组成的联合体）出资设立，也可以由政府和社会资本共同出资设立。但政府在项目公司中的持股比例应当低于50%、且不具有实际控制力及管理权。

7 约束政府发起PPP项目总投资金额的文件——《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》（发布时间：2015年4月14日）

如前所述，“财政承受能力论证报告”与“物有所值评价报告”一样，是PPP项目立项与保证顺利实施的重要文件——正如该《指引》文件中所强调的：财政承受能力论证的结论分为“通过论证”和“未通过论证”。“通过论证”的项目，各级财政部门应当在编制年度预算和中期财政规划时，将项目财政支出责任纳入预算统筹安排。“未通过论证”的项目，则不宜采用PPP模式。所以客观评估财政承受能力对于PPP项目和政府方、社会资本方而言都是控制风险的有力手段之一。从技术层面看，本《指引》明确给出了政府在PPP项目中需要承担经费的范围，主要包括：股权投资、运营补贴、风险承担、配套投入等。同时，也给出了各项工作的经费支出计算方式，并要求每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例应当不超过10%，为财政承受能力论证做出了统一的标准与规范，也令社会资本方的相关项目负责人在知晓地方财政收入和已执行PPP项目总量的情况下快速判断设立新PPP项目的可行性和回款风险。

8 迄今为止最为全面的PPP管理办法——《基础设施和公用事业特许经营管理办法》（发布时间：2015年4月27日）

该《管理办法》由发改委、财政部、住建部、交通运输部、水利部、中国人民银行六部委联合发布，是目前关于基础设施和公用事业特许经营管理的效力层级最高的规范，对于规范开展PPP项目具有重要意义，管理办法包括特许经营的概念、原则、特许经营协议订立、履行、变更和终止、监督管理和公共利益保障、争议解决、法律责任等内容。整体来看，已覆盖了特许经营范畴下的项目全生命周期管理的重要要素，但因为该《管理办法》并非以“政府与社会资本合作项目”为主要讨论对象，故而其对于除特许经营项目之外的PPP项目缺乏了些许指导意义。同时，将其与财政部年初发布的《政府和社会资本合作法（征求意见稿）》对比来看，也出现了诸多不同之处，比如《政府和社会资本合作法（征求意见稿）》要求：政府和社会资本合作期限应当根据行业特点、所提供公共产品、服务需求、项目生命周期、投资回收期等综合因素确定，一般不少于25年。而《管理办法》中并未要求最短年限，而是写到：基础设施和公用事业特许经营期限应当根据行业特点、所提供公共产品或服务需求、项目生命周期、投资回收期等因素确定，最长不超过30年——从实践来看，社会资本自然会更倾向于“最长不超过30年”的规定。因两者都是未来将要落地的“PPP法”的重要参考文件，所以两者的合理互补也是未来PPP领域政策改革的重要方向。但从目前来看，还是以借鉴“已落地”文件为主。

9 提出PPP项目土地使用方式的政策——《国务院办公厅转发财政部发展改革委人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》（发布日期：2015年5月19日）

尽管近年来国家对地方政府以土地抵押形式进行融资做了层层限制，但是2015年的“42号文件”（即本《指导意见》）还是在土地政策方面特别为PPP留下了余地——公共部门的土地仍可通过划拨或租赁给社会资本方的方式用于PPP项目的建设，项目建成后可将项目用于抵押获得融资。相关规定如下：实行多样化土地供应，保障项目建设用地。对符合划拨用地目录的项目，可按划拨方式供地，划拨土地不得改变土地用途。建成的项目经依法批准可以抵押，土地使用权性质不变，待合同经营期满后，连同公共设施一并移交政府；不符合划拨用地目录的项目，以租赁方式取得土地使用权的，租金收入参照土地出让收入纳入政府性基金预算管理。但是，土地的划拨和租赁必须基于PPP项目立项的基础之上。由此可见，土地的直接融资虽然被限制了，但通过PPP项目的合作，土地的价值依然可以间接变现。

10 确定PPP领域固定资产投资最低资本金的制度——《国务院关于调整和完善固定资产投资项目资本金制度的通知》（发布时间：2015年9月14日）

该文件是继1996年的《国务院关于固定资产投资项目试行资本金制度的通知》和2009年的《国务院关于调整固定资产投资项目资本金比例的通知》之后有关固定资产投资项目资本金投资比例的最新规定。其中，有关PPP领域固定资产投资项目的最低资本金比例调整方案大致如下：城市和交通基础设施项目：城市轨道交通项目由25%调整为20%，港口、沿海及内河航运、机场项目由30%调整为25%，铁路、公路项目由25%调整为20%。房地产开发项目：保障性住房和普通商品住房项目维持20%不变，其他项目由30%调整为25%。而在产能过剩行业、非绿色发展行业，固定资产投资最低资本金比例维持不变，在全国范围内降杠杆、控制系统性风险的大环境下，PPP依然得到了“加杠杆”的许可，从中可以看到国家对于大力推进PPP的决心与支持。

11 首度明确PPP以奖代补政策的文件——《关于实施政府和社会资本合作项目以奖代补政策的通知》（发布日期2015年12月8日）