“霍尔果斯大逃离”之后“税收洼地”们何去何从？(税收工具,关键词优化)

文/中国金融四十人论坛

近期，随着影视行业税收征管的加强，著名的“税收洼地”新疆霍尔果斯的影视公司出现了大量注销的迹象。据不完全统计，自今年6月份以来，已有超过100家霍尔果斯的影视公司申请注销，其中包括多位知名艺人担任法人代表或持股的企业，引发广泛关注。

长期以来，分税制的框架赋予了地方政府较大的税收自由裁量权。很多地方政府为了取得更好的招商引资效果，不断出台各式税收优惠政策。

目前，我国税收优惠政策主要包括区域性政策、行业性政策、企业规模性政策、所有制性政策四大类。其中，区域性税收优惠政策已出台约50项，几乎涉及全国所有省区市。

以霍尔果斯为例，这个坐落于新疆西北端、与哈萨克斯坦隔河相望的小城，常住人口仅8.7万。2010年，霍尔果斯与喀什被批准设立经济特区。2011年，国务院出台“五免”税收优惠政策：2010年1月1日至2020年12月31日期间，企业自取得第一笔生产经营收入所属纳税年度起，五年内免征企业所得税。（国税 15% 和地税 10% ，共计 25%），五年后地方留存的 40% 将以“以奖代免”的方式返还给企业。换句话说，地方留存部分全免，时间也是五年。此外，增值税和附加税地方留存部分还有奖励政策。2012年，新疆出台“五减半”的税收再优惠政策。

数据显示，截至年底，霍尔果斯各类市场主体总量为22615户，注册资本（金）3021亿元，分别同比增长177.7%、202.5%。但实体企业仅占2%，98%以上都是没有实地经营的“注册型”企业，主要集中在广告影视传媒、股权投资、电子科技等经营地点不受地域限制的轻资产类企业。另外，蜂拥而至的大批公司中，仅传媒公司的注册就一度超过1600多家，几乎囊括了国内最著名的一批明星加盟。

企业利用“税收洼地”并非偷税，税收优惠措施并无原罪。

所谓“税收洼地”，是基于国家对符合区域性政策、行业性政策、企业规模性政策和所有制性政策这四大类的企业，给予所得税等零税或优税等措施，使其在税收基本面上形成一个低税率的曲线而形成的。如国家为了扶持西部大开发，对西部企业普遍给予税收优惠待遇，以利于促进西部的招商引资和大开发。“税收洼地”的形成，使相关企业得到合法避税的机会，可对企业的成长以及推动当地经济与社会发展起到一定作用。

企业为追求更高利润而选择在“税收洼地”注册，是正常的市场行为，符合“理性经济人”的行为模式。

按正常的纳税情况，一个企业盈利有收入的话，首先得先缴纳增值税，大概是6%，然后再缴纳企业所得税，大概25%，最后涉及到企业利润分红的话，还需要缴纳个人所得税部分，假如这家企业收入1000万，成本在100万的话，正常操作下来总计扣税高达400万左右，将近45左右的利润被税掉了。如果选择在一些税收优惠政策的洼地注册一家公司的话，这样就可以减免了企业所得税部分，同时分红部分还可以享受核定征收标准，大大降低了纳税额。上述情况下，无锡、霍尔果斯这样的避税天堂应运而生。

对于地方政府来说，在权限之内利用税收优惠政策进行招商引资，也并无不妥之处。尤其是对霍尔果斯这样一个缺乏资源的边境城市而言，税收优惠政策对短时期内引进大量企业，发挥了积极的作用。

中央财经大学财税学院教授樊勇表示，霍尔果斯想推动产业聚集变成文化产业园，产业公司注册会产生效应以带动其他产业。虽然从财政收入来讲，这一政策没有想象的有吸引力。但政府招商引资不仅为税收，所以地方政府宁愿损失税收收入，以此来拓展其他增收渠道，例如产业品牌效应、GDP、就业和房地产发展等。

税收优惠政策但须合理，过度使用将对经济社会带来负面作用。

虽然小城霍尔果斯在短短数年就吸引了数千亿资金，但现实与理想之间有不小差距，事态的发展方向并非当地政府所想。如前文所述，天文数字背后，霍尔果斯各类市场主体中98%都是“注册型”企业。那些“注册型”企业，虽有营业执照，但根本没有固定资产或仅有少量固定资产，只有少量员工甚至基本没有员工入驻办公，也没有实质性经营业务，基本由当地代理公司打理。

可以说，这些“空壳公司”并不能在当地实际落地，创造更多就业岗位、带动当地产业发展。更有少数公司打着所谓资本运作的旗号，大肆高价收购其他空壳公司，进行不正当的利益输送，扰乱资本市场，侵害投资者利益。这些公司享受着霍尔果斯税收等优惠便利，但对当地的就业、消费等方面几无促进作用，反而糟蹋了重要的税收资源，对作为调节和转移功能的税收工具形成了严重威胁，也危害了国家安全。

鉴于此，地方在用好税收优惠政策的同时，也需要重视税收优惠政策过度使用、营商环境却未跟上对经济社会带来的负面作用。

当前出现的“霍尔果斯大逃离”现象，正是由于更加严格和规范的税收管理。

今年4月，新疆维吾尔自治区工商局又下发《关于暂停执行“一址多照”政策的通知》。霍尔果斯对 2118 家企业因税务存在疑点问题要求自查，影视文化类企业占据多数。霍尔果斯唐德影视传媒有限公司、霍尔果斯正午阳光影视有限公司等上市公司子公司就在名单之中。5 月底，崔永元爆出“阴阳合同”现象，一石激起千层浪。随后，各级税务部门全面严查“税收洼地”问题。

而对于地方政府税收优惠不统一，甚至人为制造“税收洼地”的问题，中央政府早有所察觉。比如，2013年召开的十八届三中全会就明确提出，要加强对税收优惠特别是区域税收优惠政策的规范管理。2014年国务院发布通知，要求全面规范税收等优惠政策，各地区一律不得自行制定税收优惠政策。

今年2月召开的十九届三中全会通过的《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》中，明确提出了国税地税合并，进一步理顺统一税制和分级财政的关系，夯实国家治理的重要基础的改革路径。随着国税地税合并步伐的加快，地方性税收优惠不统一、不规范的现象有望得到遏制。

积极财政政策背景下，亟需公平、优质的税收政策。

更为重要的是，这种税收的不公平状况发生在决策层持续推动减税降费为主导的积极财政政策背景之下。

财政部部长刘昆日前接受媒体采访时称，今年减税降费力度进一步加大，预计全年减税降费规模超过1.3万亿元。根据官方数据，过去5年减税降费已达3万亿元之多。10月9日，财政部长刘昆以接受新华社访问的形式对外表态，全面落实已出台的减税降费政策，同时抓紧研究更大规模的减税、更加明显的降费措施。

但需要注意的是，减税降费政策的不断落地，也正在考验着财政的可承受能力。这种环境下，防范税源流失和维护公平公正的税收制度环境显得尤为重要。如增值税前5个月平均增速为19.5%，自6月份以来逐渐下降，8月份已降至2.1%。一财网指出，区域税收优惠政策过度使用对税收法律制度而言存在负作用，不仅降低了税法的权威性，也降低了税法的公平性，同时还减少了国家的税收收入。

当前，积极财政政策是应对经济问题、激发经济增长内生动力的重要手段，减税降费、财政补贴向民生和薄弱行业倾斜都是积极财政政策的表现形式。此时，为了更好地发挥效用，通过及时清理不合理的“税收洼地”和财政补贴政策，形成公平、公正和统一的市场环境十分必要。

换句话说，对于地方政府税收优惠不统一、“税收洼地”被滥用的问题，不仅需要治标，关键在于治本。

今年1月份，霍尔果斯出台通知，要求规范和整顿企业注册行为，暂停为不符合要求的企业办理注册手续，同时暂停返还增值税和个人所得税。此外，当地相关部门对在霍尔果斯的注册企业提出新要求，企业必须实体落地，根据开票量规模的大小，提供相应面积的办公场地，以及对应数量的工作人员，并给员工缴纳社保；已经享受到税收减免的企业，必须拿出企业所得税减免的20%用于在霍尔果斯的地方投资，投资类型包括实体投资、政府投资、公益基金，企业可从中任选一种；另外，注册企业必须拿出开票量金额的1%用于缴纳保证金。

霍尔果斯招商局一位负责人此前表示，对于上述条件的要求，目前并没有对外的文件公示，“这边就是口头的，都是一个引导的。”

但各级税务机关的连续动作，或许可以说明税收“堵漏”工作已开始进行。

中国人民大学经济学院教授刘瑞指出，税收优惠政策要发挥应有作用，需制定补充性规定，堵住执行中的漏洞。政府希望通过优惠政策把资金带过去，以推动当地经济。但企业只是注册而没有资金投入，等于政策没有发挥实质性效果。所以需要有一些补充性规定，比如注册后要到位一定数额的资金，而且要对资金到位后的存留年限加以限制，这样对当地经济才可能产生实质性影响。另外，企业在当地投资必须要增加就业。若没有投资行为，就没有实质性就业，对当地经济的贡献效果甚微。这需要相关部门加强监管，在发展中发现问题及时加以规范，使之逐步走向健康、有序的轨道。

另一方面，真正的优化税收营商环境，地方税务部门不能只拼给企业多少优惠政策。作为公共服务产品的提供者，其还要不断提升服务品质。深圳特区报社评指出，对于企业来说，一个地方营商环境的好坏，最直接、最利益攸关的评价依据，就是来自于对当地税收管理的感受。也是明乎此理，某些地方往往大开税收优惠政策的口子，甚至超越权限，空许诺言，透支税收信用，以此为招商引资的亮点，也美其名曰“优化税收营商环境”。但是，承诺一旦不能兑现，即便招引来了“金凤凰”，也会呆不长久。

因此，税务部门可通过制度创新、技术创新，深化改革，从加快办税便利化、信息化、规范化建设，提高办税效率，促进纳税遵从，保证政策及时落地，加强纳税人权益保障、廉政自律等多方面，增进税企信任，让企业、创业者真切感受到营商环境的舒适、自如，营商环境才能谈得上有所优化。而企业、创业者作为纳税人，不仅合法权益得以尊重，纳税光荣也会由口号、倡导转化为行动上的自觉