地理信息技术在自然资源资产离任审计中的应用(离任审计方案,关键词优化)

来源：《测绘与空间地理信息》-5

作者：张彩仙，秦丽

摘 要: 自然资源资产离任审计是在生态文明可持续发展的大环境下提出的新名词，是地理信息技术应用的一个新领域。本文介绍了利用地理信息技术辅助自然资源资产离任审计的技术方案，提高了自然资源资产离任审计的效率，指出了用于审计的地理信息数据存在的问题和下一步的研究方向。

关键词: 地理信息技术; 自然资源资产离任审计; 地理国情普查

0 引言

自然资源资产离任审计是党的十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中提出的新名词[1] ，其主要是对领导干部任职管辖下的自然资源( 土地、矿产、森林、草原、山川、河流等) 的管理、保护、开发情况是否符合国家相关政策或者对当地的社会效益和自然环境影响情况进行检查[2] ，是一种新的审计模式，也是地理信息技术应用的一个新领域。

自然资源资产离任审计的目的是按照“摸清情况、揭示问题、分析原因、界定责任”的总体思路[3] ，利用地理信息技术手段，摸清一定时期内的主要自然资源存量，核实主要自然资源变量，对资源环境进行综合评估，查找违规用地和损毁自然资源资产问题。其所涉及的重点领域包括土地资源、水资源、森林资源、草原资源以及矿山生态环境治理、大气污染防治等领域。

地理信息技术即“3S”技术，包括地理信息系统( GIS) 、遥感( RS) 、全球定位系统( GPS) ，是空间技术、计算机技术和通信技术相结合，多学科高度集成的对空间信息进行采集、处理、应用的现代信息技术[4] 。在自然资源资产离任审计中，运用地理信息技术，对不同行业部门提供的数据进行对比分析，将不同时点、不同来源的数据进行空间叠加分析并通过坐标准确定位，从而找出草原、森林、河流、湖泊、湿地、沙漠等自然资源发展变化的趋势及存在问题，获得领导干部任期时点内的自然资源变动情况，为客观评价领导干部履行自然资源资产管理和生态保护责任情况，界定领导干部应承担的责任提供依据。

1 利用地理信息技术辅助自然资源资产离任审计的技术方案

在自然资源资产离任审计中，运用地理信息技术强大的定位、对比、计算及综合分析功能，对各自然资源在数量、变量、质量和属性等方面进行空间分析，为其做出分析报告，发现疑问图斑，形成初步审计报告。技术流程如图1 所示。

图1 利用地理信息技术辅助自然资源资产离任审计技术流程

1.1 数据收集

在当前大数据环境下，用于自然资源资产离任审计的专业部门数据主要有以下几类:

1) 国土部门: 卫片执法检查所用历年遥感影像数据、土地利用总体规划数据库、历年土地利用数据变更库、矿业权管理信息系统、建设用地审批数据库、土地开发整治复垦项目图斑数据库、耕地占补平衡数据库、基本农田数据等[5]

2) 发改委: 主体功能区规划数据

3) 住建部门: 城市总体规划、控制性详细规划

4) 林业部门: 一类林业资源调查数据库、森林资源二类调查小斑数据库、生态公益林属性库

5) 农业部门: 耕地地力调查数据库

6) 环保部门: 自然保护区数据

7) 畜牧部门: 草原资源调查数据

8) 水利部门: 水利普查数据

9) 测绘部门: 地理国情普查数据、基础测绘数据等

1.2 数据整理

确定工作统一使用的软件平台，制订统计分析数据比对的技术方案。本次审计采用ArcGIS 软件作为空间分析的工具。

首先对收集到的数据，通过专业技能来去伪存真，判定数据本身的真实可靠性，弄清楚数据的格式、坐标系是否可以参考，并进行记录。同时对数据进行综合研判，确定数据分析时使用的数据格式和坐标系统，对收集到的其他数据进行格式转换或坐标系统的转换并根据审计区域对数据进行合并或裁剪。

由于测绘部门提供的地理国情普查数据客观公正、准确度高，数据分析以2015 年地理国情普查数据为基础，分别同土地利用现状数据、草原资源大调查数据、森林资源二类调查小斑面数据、基本农田数据等进行融合、对比分析，查找疑问图斑。对于有疑问的数据及图斑，参考收集到的最新时相遥感卫星影像核实真伪。

1) 格式转换

一般城市规划数据格式是AutoCAD 的DWG 格式，2009 年之前的土地利用总体规划数据格式是MAPGIS 软件的MPJ 格式，土地整治数据是Excel 格式的坐标文件。

对于只用来做分析统计用的CAD 规划数据，可通过工具箱下面的conversion tools->to begeodatabase->import from cad 进行简单的格式转换。对于MPJ 格式的数据，可利用MAPGIS 软件下的数据转出功能将数据导出为SHP 格式。对于Excel 格式的坐标文件，需要通过坐标导入功能将其转换为图形文件。

2) 坐标变换

对于1954 北京坐标系、1980 西安坐标系、CGCS2000国家坐标系之间的数据，严格的转换需要通过专业部门获得转换参数。在精度要求不高的前提下，可以利用Spatial Adjustment 空间校正工具，将需要校正的要素类通过匹配同名地物统一到同一种坐标系中。

3) 数据裁剪

为方便数据分析，需要利用Arctoolbox - > Analysis Tools->Extract->Clip 工具，对收集到的数据根据审计范围进行裁切。

1.3 多源数据分析对比

1) 空间求交

利用Arctoolbox->Analysis Tools->Overlay->Intersect工具，对需要进行比对的数据层进行空间叠加，计算出两个图层对象相交的那一部分，用于各部门数据的差异认定。这也是自然资源审计使用最多的工具。

2) 数据拆分

数据求交后生成新的图层，该图层包含两个图层的属性项。在该图层中可能出现多部件要素，需要利用Advanced Editor->Explode 工具，把多部件要素拆分成单部件要素。

3) 同类删除

对拆分后图层中地类一致的图斑予以删除，将剩下的即空间位置有变化或属性不一致的图斑归为疑问图斑。

4) 数据融合

对于拆分后的单部件要素，如果要基于一个或多个指定的属性聚合要素，需要使用融合工具Arctoolbox→Data Management Tools→Generalization→Dissolve。

5) 剔除错误

上述操作完成后，可能生成许多散碎的图斑，这些并不是我们想要的，需要利用Arctoolbox→Data Management Tools→Generalization→Eliminate 工具，将它们合并到周围较大的图斑中。

6) 要素提取

由于审计中不可能对所有疑点图斑进行核实，对于经过叠加分析后得到的数据，进行整理后按照面积大小或者属性异常进行排序，根据审计需求确定需要重点关注的图斑并进行提取，且复制到一个新的图层。

7) 计算图斑几何中心坐标

在疑问图斑层的属性表中增加经纬度属性字段，计算每个图斑中心点坐标，确定每一个疑问图斑的中心位置。

8) 发现疑点，导出信息

对于对比分析出来的数据结果按照面积从大到小根据最新时相遥感影像核实图斑地类，并导出疑点图斑的属性信息，以中心坐标和图斑叠加影像的形式展示疑点图斑以供实地核实。

9) 外业实地核查，确定内业分析结果与实地是否一致

利用GPS 的坐标导航功能根据疑点图斑中心坐标实地查看核实，确定内业分析结果与实地是否一致，审计人员可依此结论确定是否违法违规。

1.4 统计分析

统计分析是自然资源资产离任审计的一个重要环节，通过统计分析，摸清被审计地区自然资源的存量、分布、变化量等情况。首先加载Geostatistics 模块，其次设定要统计的数据的框架，选择合适的统计方法( 直方图法、正则QQ 图、趋势分析法、Voronoi 图泰森多边形、半变异函数云图) ，利用Geostatistics Analyst 工具得到统计图表。

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2 地理信息技术支撑下的自然资源资产离任审计实例

自然资源资产离任审计主要涉及以下项目: 土地整治项目虚报新增耕地情况，耕地占补平衡项目、占补不符情况，基本农田保护落实情况，违法用地情况，经济发展规划、土地利用总体规划、城市建设规划等多规不一情况，违规采矿情况，禁止开发区内违法建筑情况，耕林草重叠情况，森林违规采伐情况，草原植被破坏情况，大型项目用地情况等。

在领导干部自然资源资产离任审计试点工作中，运用地理信息技术重点对违法用地情况、土地整治项目及耕地占补平衡项目、多规不一情况、森林违规采伐及草原植被破坏情况等自然资源资产审计内容的疑点排查，形成初步审计成果。

2.1 违法用地情况

1) 将2015 年土地利用变更库、禁止开发区范围或土地总体利用规划和地理国情普查数据叠加，对两种数据地类进行比较后面积差别较大及地类不一致的地块，分析其产生的原因，根据相关土地利用的法律法规，确定其是否合理。利用历年遥感影像，查看各地块的图像变化情况。

2) 将图像变化时间与土地使用许可证取得时间进行对比。

3) 发现可疑地块后，利用手持GPS 实地延伸进行确认。

2.2 土地整治项目及耕地占补平衡项目

1) 土地整治项目及耕地占补平衡项目一般是带有坐标信息的Excel 文件或Word 文档。需要利用ArcGIS 软件导入坐标→生成点文件→导出shape 格式的点文件→点文件转线文件→线文件转面文件，最终生成矢量文件。

2) 与历年土地利用变更库和当前遥感影像比对，查看土地整治前后的地类和面积，以确定其是否经过整治、整治空间位置及面积是否与上报记录一致。并对耕地占用及补充地块进行面积及地力的比较，检查其是否一致。

3) 如有疑问，实地核实。

2.3 多规不一情况

1) 将土地利用总体规划、自然保护区规划、城市总体规划等进行比对分析，得到规划布局空间差异图。

2) 重点关注多种规划之间存在的冲突，譬如自然保护区规划中的禁止开发区在土地利用总体规划中为允许建设区的情况。

3) 将冲突区域的地类图斑叠加影像图作为审计证据。

2.4 森林违规采伐及草原植被破坏情况

1) 对从林业部门和畜牧部门收集的森林草原普查数据，分别和地理国情数据进行叠加分析，统计不同数据一致及不一致的地类面积和占比情况。

2) 对于不一致的地块，确定面积、位置。对照最新时相的遥感卫星影像，分析两类数据不一致的原因，排除不同部门数据内容确定原则不一致的情况。

3) 调取国土部门土地变更数据库，查看可疑地块是否已申请变更。

4) 最终确定森林或草原在空间上面积变化较大的地块。

5) 结果交由审计人员实地延伸，确定森林或草原的变化情况为自然或人为导致。

3 地理信息技术服务于自然资源资产离任审计的特点

3.1 基本信息查询

在自然资源资产离任审计中，经常需要知道被审项目所落地块的历史地类、现状地类、面积等，而在空间数据的支持下，通过GIS 软件的坐标定位、数据查询、面积量算等功能，可以快捷地实现这一目标。譬如想要知道某一个自然保护区中是否有非法建筑，只要通过SQL 查询输入逻辑表达式即可查找到该地区的人工建筑，进而给审计人员在进行下一步分析提供帮助。

3.2 为查找可疑图斑提供线索

通过对不同时点的数据进行空间叠加，查找由自然地类变为社会地类的地块，譬如在耕地中采矿，在基本农田中造林，进一步核实其是否履行正常的手续。

通过对不同来源的数据进行对比，譬如把草原资源调查数据、森林资源调查数据进行叠加，可发现存在同一地块、两种地类的情况。

3.3 自然资源统计分析报表、图件、报告

在自然资源资产离任审计中，首要目标是摸清基本情况，通过统计分析汇总功能可以快捷地获取被审计区域各种自然资源的面积、分布等。

4 地理信息技术辅助自然资源资产离任审计目前存在的问题

自然资源资产离任审计目前还处于试点阶段，利用地理信息技术辅助自然资源资产离任审计，大大提高了自然资源资产离任审计的效率，但由于其刚刚起步，存在的问题也是显而易见的。

4.1 地理信息数据方面

1) 数据基础薄弱

自然资源资产离任审计所需的地理信息数据存在信息缺失、要素不全、部分数据准确度不高等问题，难以满足编制自然资源资产负债表的需要。

2) 部分数据断档

同一部门提供的自然资源数据更新频率不够，使得在做数据对比分析时，只能通过其与其他专业部门的数据进行对比。

3) 数据契合度不够

现有的地理信息数据分散在各个政府部门和企业，各个部门根据自己的需求制定行业标准，导致数据编码不统一，格式坐标不一致。

首先需要对各类数据进行整合，实行统一管理，形成自然资源审计一张图。对自然资源资产离任审计中存在的大量纸质材料，需将其数字化使其成为矢量数据，融入自然资源审计一张图中。对于审计中涉及的大量数值型表格，可以利用ARCSDE 服务通过SQL Server 数据库与其连接，使表格中的内容可以通过地图直观地反映出来。

4.2 自然资源价值评估方面

要编制自然资源资产负债表，必须对自然资源资产价值进行评估。而自然资源种类繁多，评价因子众多，属于一项系统工程，目前还没有成熟的自然资源价值评估体系，导致自然资源实物量和价值量无法挂钩。